Hlavní stránka » Naše témata » Hospodaření obcí

Hospodaření obcí

Navigace na stránce

Právní poradna
Legislativa
Lobbing
Všechny samosprávy mají ze zákona povinnost nakládat se svým majetkem účelně a hospodárně. Za porušování této povinnosti ale neexistují žádné fungující sankce, v navíc ČR chybí nezávislá kontrola hospodárnosti samospráv při naládání s majetkem.

Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministestva vnitra kontroluje pouze plnění formálních náležistostí a to navíc spíše v metodické rovině, kompetence Nejvyššího kontrolního úřadu zůstávají omezené stále pouze na státní rozpočet a o efektivitě vnitřních kontrolních mechanismů lze leckde s úspěchem pochybovat. Samosprávy jsou sice povinny zadávat každoročně audit, ten ale zpracovávají soukromé firmy, případně kraj a navíc nebývá zveřejněn buďto vůbec, nebo nejsou zveřejněny nedostatky.

Kontrola hospodárnosti tak nezřídka padá na samotné občany samospráv, kteří jsou nuceni náročné poslánív jednotlivých záležitostech vykonávat sami. Tato kapitola by jim měla na základě zákonných předpisů a vlastních zkušeností oživení poskytnout základní orientaci v povinnostech samosprávy při nakládání s majetkem, možnostech kontroly hospodárnosti ze strany občana a jeho oporách ve veřejných institucích. Věnuje se také odpovědnosti volených funkcionářů a zaměstnanců obce.


Právní poradna

Hospodaření s majetkem obce / kraje / hlavního města Prahy

Zákon o obcích / krajích / hlavním městě Praze (pro zjednodušení dále také jen „obec“) výslovně ukládá povinnost využívat majetek obce (movitý i nemovitý) účelně a hospodárně. Z této povinnosti samozřejmě nelze automaticky vyvozovat povinnost obce upřednostnit například při prodeji svého majetku vždy a pouze hledisko maximální kupní ceny. Jakýkoli jiný postup je však obec povinna řádně odůvodnit. V praxi se však bohužel stává, že osoby odpovědné za nakládání s majetkem obce (zejména tedy zastupitelé) upřednostní své vlastní zájmy a prodají majetek obce za podmínek pro obec zcela nevýhodných. Jinými slovy stává se, že zastupitelé fakticky při anonymním hlasování prodají „cizí“ majetek za podmínek, za kterých by svůj vlastní majetek nikdy neprodali.

Hospodaření obcí

Zákonný postup při prodeji nemovitého majetku obce / kraje / hlavního města Prahy

Prodeji nemovitého majetku musí předcházet dle § 39 zákona o obcích, respektive § 18 zákona o krajích, respektive § 36 zákona o hl. městě Praze, zveřejnění informace o úmyslu provést konkrétní majetkovou dispozici, tj. zveřejnění záměru na úřední desce, a to vždy nejméně 15 dnů předem, než bude příslušný orgán o dané dispozici rozhodovat.

Tento časový úsek je zákonem vyčleněn zejména pro možnost fyzických a / nebo právnických osob podávat obci, resp. kraji, resp. hlavnímu městu Praze své nabídky. Ke rozhodnutí o zveřejnění záměru je dle ustálené judikatury oprávněn orgán, který je dle zákona oprávněn o příslušné dispozici rovněž později rozhodnout.

V případě nabytí a převodu nemovitého majetku je tímto orgánem zastupitelstvo (§ 84 odst. 2, § 85, § 102 odst. 2 a 3 zákona o obcích, respektive § 35 odst. 2, § 36, § 59 zákona o krajích, respektive § 59, § 68 zákona o hl. městě Praze), v případě nájmu, půjčky a výpůjčky nemovitého majetku je ke zveřejnění záměru oprávněna rada, popř. starosta / primátor (§ 84 odst. 2, § 85, § 102 odst. 2 a 3 zákona o obcích, respektive § 35, § 36, § 59 odst. 2 zákona o krajích, respektive § 59 odst. 2 a 3, § 68 odst. 2 zákona o hl. městě Praze).

Ve druhé fázi příslušný orgán (zastupitelstvo, rada nebo starosta či primátor) rozhodne o tom, že daný úkon bude učiněn, popř. také za jakých podmínek. Ve třetí fázi zpravidla starosta či primátor, tento právní úkon učiní (např. podepíše kupní smlouvu).

Cenou prodávaného majetku obce by (s výjimkou pečlivě odůvodněných výjimek) měla být vždy cena v místě a čase obvyklá, tedy cena dle § 5 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku cena, která by byla dosažena při prodejích stejného, popřípadě obdobného majetku nebo při poskytování stejné nebo obdobné služby v obvyklém obchodním styku v tuzemsku ke dni ocenění.

Zákon v současné chvíli nestanoví územnímu celku obligatorní postup, jakým způsobem má zákonem předepsanou „cenu obvyklou“ v konkrétním případě stanovit. Dle našeho názoru však v případě např. prodeje významného nemovitého majetku není územní celek schopen objektivně stanovit cenu obvyklou bez pomoci soudního znalce.

Na tomto místě je však důležité zdůraznit, že ať už se územní celek rozhodne stanovit cenu obvyklou jakýmkoli způsobem (tedy i jinak, než pomocí znaleckého posudku), jsou za výběr způsobu ocenění vždy zodpovědné konkrétní osoby. V případě, že tyto osoby svým zaviněným jednáním způsobí územnímu celku škodu, je na místě způsobenou škodu po nich vymáhat, včetně jejich případné trestně právní zodpovědnosti za trestný čin porušování povinností při správě cizího majetku dle § 220, 221 trestního zákoníku.

Formální náležitosti dispozic s nemovitým majetkem obce, kraje, hlavního města Prahy:

1.Zveřejnění záměru nakládat s nemovitým majetkem
2.Rozhodnutí příslušného orgánu obce o uzavření smlouvy
3.Uzavření smlouvy

Obsahové náležitosti dispozic s nemovitým majetkem obce, kraje, hlavního města Prahy:

1. Minimální obsah záměru dle § 39 zákona o obcích ( resp. § 18 zákona o krajích, resp. § 36 zákona o hl. městě Praze)
2. Stanovení ceny obvyklé / pečlivé odůvodnění jiné ceny, zpravidla ceny nikoli tržní
3. Odpovědnost volených funkcionářů obce za nakládání s majetkem obce

Zapojení občanů do kontroly hospodaření obce / kraje / hlavního města Prahy

Nakládání s majetkem územního celku spadá do tzv. samostatné působnosti územního celku. Na dodržování zákona při výkonu samostatné působnosti územního celku dohlíží dle § 123 a násl. zákona o obcích, respektive § 81 zákona o krajích, respektive § 106 zákona o hl. městě Praze Ministerstvo vnitra, dále také jen „MV“.

Podnět Ministerstvu vnitra ke kontrole

Ministerstvo je povinno zabývat se po věcné stránce všemi doručenými podněty a to bez ohledu na osobu pisatele či jeho případnou anonymitu. Pro obsah podání nejsou stanovena žádná formální kritéria, lze jej učinit písemně, ústně, popřípadě zaslat prostřednictvím elektronické pošty bez zaručeného elektronického podpisu.

Ministerstvo vnitra podněty obvykle vyřizuje tak, že obec nejdříve vyzve k zaslání podkladů a vyjádření ve věci (k výzvě přikládá podnět). Pokud o to podatel výslovně požádá a jsou-li jím uváděné důvody skutečně relevantní, je podnět zasílán obci v anonymizované podobě. Ministerstvo vnitra současně informuje podatele o postupu ve věci.

Po obdržení podkladů od obce je záležitost posouzena z věcného hlediska a Ministerstvo vnitra buď shledá, že k porušení zákona nedošlo, nebo shledá, že v činnosti územního celku došlo k pochybení. V takovém případě buď ministerstvo územní celek na zjištěná pochybení upozorní a zároveň jej neformálně vyzve k nápravě anebo zahájí dozorový proces zasláním formální výzvy ke zjednání nápravy.

Každá fyzická i právnická osoba má podle zákona o svobodném přístupu k informacím právo požadovat kopii protokolu o provedené kontrole. Samotný dozorový proces běží zpravidla bez přímé účasti osoby, která podala podnět, avšak pokud přítomnost při kontrole umožní starosta či jím pověřený zástupce je možné být kontroly přítomen.

Bohužel musíme na tomto místě zároveň konstatovat, že MV omezuje svou kontrolu na procesní stránku celé věci a v podstatě kontroluje pouze skutečnost, zda byl řádně zveřejněn záměr obce a jeho formální obsah (řádná identifikace nemovitosti), popř. zda o majetkové dispozici rozhodl příslušný orgán. Ministerstvo vnitra (žádost o informace / odpověď) ani Ministerstvo financí (žádost o informace / odpověď) ani jiný státní orgán odlišný od obce v současnosti nekontroluje hospodárnost nakládání s majetkem obce, jak vyplývá z jejich odpovědi na naši žádost o informace!

Další možnosti kontroly:

Každý (i když se bude zpravidla jednat o občany obce) může upozornit obec na případnou nezákonnost, která se v obci děje. Je dále na obci, zda využije své vnitřní kontrolní orgány, aby daný podnět prošetřila a přijala nápravná opatření.

Jestliže má občan obce za to, že obec v aktuálním kalendářním roce (případě v uplynulém kalendářním roce) nakládala se svým majetkem v rozporu se zákonem, může podat podnět příslušnému krajskému úřadu, aby se v rámci přezkumu hospodaření zaměřil na danou dispozici a postup obce prověřil. Takový podnět by mohl občan zaslat též auditorovi, kterého si obec zvolila.

Je rovněž možné podnět adresovat přímo Ministerstvu financí, které má k dispozici údaje, zda pro konkrétní obec vykonává přezkum hospodaření krajský úřad nebo auditor. Krajský úřad, auditor ani Ministerstvo financí však nekontroluje hospodárnost při nakládání s majetkem obce.
Každý (nejen občan obce) má právo požadovat po obci poskytnutí kopii smluv uzavřených obcí se třetími osobami a to na základě žádosti dle zákona č. 106/199 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Co mohu dělat, když územní celek vůbec nezveřejní záměr o prodeji nemovitého majetku, popřípadě jej nezveřejní v rozsahu požadovaným zákonem

Pokud obec řádně nezveřejní záměr prodeje obecního majetku (nebo jej zveřejní po kratší dobu než 15 dní, viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 9. června 2010, sp. zn. 28 CDO 239/2009), je takový právní úkon od počátku neplatný. Zákon o obcích stanoví, že nemovitosti musejí být v záměru označeny podle § 5 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí, tedy například pozemky parcelním číslem s uvedením názvu katastrálního území, ve kterém leží, a v případě, že jsou v katastrálním území pozemky vedeny ve dvou číselných řadách, též údajem, zda se jedná o pozemkovou nebo stavební parcelu a budovy značením pozemku, na němž jsou postaveny, číslem popisným nebo evidenčním, případně, pokud se číslo popisné ani evidenční budově nepřiděluje, způsobem jejího využití a v případě budov s číslem popisným či evidenčním též příslušností budovy k části obce, pokud je název části obce odlišný od názvu katastrálního území, v němž se nachází pozemek, na kterém je budova postavena. Zveřejněný záměr dále musí jednoznačně specifikovat zamýšlenou majetkovou dispozici (např. prodej, pronájem apod.).

Dopis obci

V případě, že obec záměr provést majetkovou dispozici s nemovitým majetkem vůbec nezveřejní, je na místě co nejdříve upozornit obec, že se chystá uzavřít kupní smlouvu, která je pro rozpor se zákonem absolutně neplatná. Uzavřením neplatné kupní smlouvy a následným neúspěšným soudním řízením vzniknou totiž obci nemalé náklady, respektive škoda. Za vznik této škody jsou odpovědné konkrétní osoby, po kterých je obec povinna způsobenou škodu vymáhat!

Podnět Ministerstvu vnitra – viz výše

Obsah zveřejněného zájmu je jednou z věcí, které Ministerstvo vnitra zahrnuje do své kontrolní činnosti. S největší pravděpodobností obec bude reagovat již na neformální upozornění Ministerstva vnitra a záměr doplní či opraví.

Žaloba na neplatnost uzavřené kupní smlouvy

Žalobu na neplatnost uzavřené kupní smlouvy mohou za současné situace podat pouze osoby, do jejichž právních poměrů by se případné určení neplatnosti takové smlouvy mohlo promítnout. Žalobní legitimace tedy nepřísluší každému občanovi obce, ale pouze omezenému okruhu účastníků – zejména tedy neúspěšným uchazečům o koupi daného nemovitého majetku. V případě úspěšnosti podané žaloby bude nemovitý majetek vrácen obci a obec je povinna vrátit kupujícímu již zaplacenou kupní cenu. V případě dalšího prodeje předmětného majetku je obec povinna zveřejnit nový záměr prodeje a celý proces prodeje zopakovat. Obec však není v žádném případě povinna prodat svůj majetek žalobci a může si jej ponechat.

Podnět státnímu zástupci k podání žaloby na neplatnost kupní smlouvy

S výjimkou dotčených osob (viz výše) nemá občan aktivní legitimaci k podání žaloby na neplatnost kupní smlouvy uzavřené územním celkem, byť by taková uzavřená smlouva byla sebehorší. V případě existence veřejného zájmu existuje spíše teoretická a v praxi nepříliš využívaná ,,netrestní“ pravomoc státního zastupitelství vyplývající z ustanovení § 42 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství. Podle něj může (nemusí) rovněž státní zastupitelství podat k soudu žalobu o neplatnost uzavřené smlouvy. Kdokoliv má právo upozornit státní zastupitelství na skutečnost, že při uzavírání smlouvy o převodu vlastnictví nebyla respektována zákonná omezení obce. Následný proces je plně v rukou státního zastupitelství a odehrává se bez přímé účasti osoby, která podnět podala.

Co mohu dělat, když obec porušuje svou povinnost prodávat majetek za cenu obvyklou

Obec si nemůže libovolně stanovit cenu převáděného majetku. Pokud se obec rozhodne při prodeji svého majetku odchýlit od ceny v čase a místě obvyklé, musí takovou odchylku vždy odůvodnit usnesením příslušného orgánu obce, který o převodu majetku rozhoduje. V opačném případě je uzavřená smlouva absolutně neplatná, neboť odporuje zákonu (blíže viz rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR, 28 Cdo 3950/2010). Možnost obrany je prakticky totožná, jako u nezveřejnění záměru obce prodat nemovitý majetek obce, tedy zejména dopis obci a žaloba na neplatnost uzavřené kupní smlouvy, viz výše. Případný podnět Ministerstvu vnitra ke kontrole obce, či podnět Státnímu zástupci k podání žaloby, nejsou v praxi (bohužel) úspěšné.

Odpovědnost volených funkcionářů / zaměstnanců obce

Porušení zákonných povinností při nakládání s majetkem může v rovině trestněprávní naplnit skutkovou podstatu trestného činu porušování povinností při správě cizího majetku dle § 220 a § 221 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákona, popřípadě rovněž trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby dle § 329 a 330 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákona. V rovině soukromoprávní, majetkové, odpovídají zaměstnanci obce za způsobenou škodu podle pracovněprávních norem a volení funkcionáři podle občanskoprávních norem. Pokud tyto osoby způsobí svým zaviněným jednáním obci škodu, je obec již dnes povinna uplatňovat proti odpovědným osobám svůj nárok na náhradu škody. V praxi je však bohužel vymáhání způsobené škody zatím zcela ojedinělé – viz. analýza Oživení Osobní odpovědnost veřejných funkcionářů: realita nebo fikce?.

Zpracováno ke dni 13. 6. 2011

Kontakt: poradna@oziveni.cz


Legislativa

zákon o obcích
zákon o krajích
zákon o hlavním městě Praze


Protikorupční novela zákona o obcích

Zákony upravující fungování územních samosprávných celků v ČR, tedy zákon o obcích, zákon o krajích a zákon o hl.m. Praze, vycházejí ze správných principů a obsahují všechny důležité zásady pro kvalitní fungování decentralizované veřejné správy. Některé z podstatných zásad, jako například povinnost nakládat s majetkem hospodárně, jsou však ve zmíněných zákonech uvedeny pouze obecně a bez možnosti vymáhat jejich naplňování. V praxi tudíž často nejsou uplatňovány, ba dokonce jsou tyto „díry v zákonech” některými komunálními politiky a vládnoucími skupinami systematicky zneužívány. Obecní zřízení tak trpí dysfunkcemi, které je možné napravit pouze novelizací těchto zákonů.

Sdružení Oživení se v posledních letech soustředilo na sběr podnětů od komunálních zastupitelů, nevládních organizací a občanů, realizovalo několik rozsáhlých výzkumů a právních analýz mapujících vybrané problémy samospráv a v neposlední řadě nasbíralo bohaté zkušenosti z vlastní aktivní kontroly hospodaření a rozhodování územních samosprávných celků. Na základě těchto zjištění Oživení identifikovalo čtyři zásadní nedostatky zákonů o obcích, krajích a hl.m. Praze, které umožňují vládnoucím komunálním politikům zneužívat svěřenou moc zcela beztrestně.

Oblasti vybrané pro novelizaci:

(pod odkazem najdete zdůvodnění, analýzy, výzkumy a případy)
1) zneužívání a cenzura radničních periodik
2) přístup zastupitelů k informacím
3) hospodárné nakládání s movitým i nemovitým majetkem
4) vymahatelnost osobní odpovědnosti veřejných funkcionářů

Návrh novely zákonů o obcích, krajích a hl. m. Praze:

Čím více se blížil legislativní proces do fáze předložení novely parlamentu, otupovaly se přínosné změny, ze kterých jsme se v průběhu přípravy novely ještě v roce 2011 mohli alespoň částečně těšit. Je bohužel na místě obava, že tento proces bude pokračovat i v parlamentu. V tomto odkazu můžete nelézt návrh na stránkách parlamentu.

Návrh novely přináší několik zlepšení, když zpřesňuje například náležitosti, jimiž se samosprávy musí řídit při prodeji majetku. Vzhledem pokračující k absenci sankcí však nejvážnější a záměrné případy machinací s veřejným majetkem zůstanou mimo dosah spravedlnosti.

Přehled hlavních změn:

Prodej majetku

+ zveřejňování záměru prodeje

Samosprávy musí napříště prodeje majetku zveřejňovat nejen na úřední desce, ale i v centrální databázi prodávaného majetku na portálu veřejné správy. Doba povinného zveřejnění se navíc prodlouží z 15 na 30 dní. To je jednoznačně pozitivní změna.

+ cena

Samosprávy budou muset prodávat majetek za cenu v místě a čase obvyklou: tj. podle cenových map, nebo znaleckých posudků. Až v případě, že se za určenou cenu neprodá, může se nabídková cena snížit. To je jednoznačně pozitivní změna.

- forma prodeje

Zde dochází spíše k optickému zlepšení oproti současnému stavu, kdy není určena právní forma prodeje. Ani v návrhu není jednoznačně určen, počítá se dvěma možnými způsoby: s veřejnou dražbou a veřejnou soutěží o nejvhodnější nabídku. Druhá forma je ovšem naprosto ohebná a je už předem jasné, že obce budou používat ji.

Zveřejňování smluv

+ - Samosprávy budou povinně zveřejňovat soukromoprávní smlouvy (vyjma pracovních a nájemních) při plnění ze strany obce nad 50 000 Kč a smlouvy, kterými je nakládáno s nemovitostmi. Opatření je určitě přínosem, ovšem je zde chybná koncepce, kdy se zveřejňují jenom smlouvy s plněním ze strany obce. U krajů je z věcně nepochopitelného důvodu (stojí za tím lobby krajů) hranice posunuta na 200 000 Kč.

Žaloby proti platnosti smluv uzavřených v rozporu se zákonem

- + Nepodařilo se prosadit, aby po slovenském vzoru mohl protizákonně uzavřené smlouvy napadat občan obce. Tato pravomoc bude svěřena státním zástupcům. Bude na jejich uvážení, zda žalobu podají, což vzhledem přetížení státních zastupitelství s velkou pravděpodobností povede k odkládání těchto případů.

Vymáhání škod

- V tomto případě je změna zhoršením současného stavu, kdy samosprávy mají povinnost náhradu jim způsobených škod vymáhat, ale nečiní tak, neboť v zákoně chybí sankce za porušení této povinnosti. Novela samosprávám navíc umožňuje odhlasovat si, že škody vymáhat nebudou a porušení povinnosti tak legalizovat. Je to v přísném rozporu se zadáním protikorupční strategie vlády.

Transparentní rozhodování

+ - Návrh zavádí povinnost jmenovitého záznamu hlasování zastupitelstva i rady a zveřejňování zápisů z jednání na internetu. Nestanoví ovšem sankci pro porušení těchto povinností a u zápisu nespecifikuje dostatečně podrobně jeho náležitosti.

Návrh by měl zakotvit do zákona výslovně možnost zveřejňování audiovizuálních záznamů ze zastupitelstev.

+ Napříště by mělo být rozhodování o pronájmech delších 4 let (s výjimkou bytů) vyhrazeno zastupitelstvu.

Přístup zastupitelů k informacím

+ - Návrh zkracuje lhůty pro vyřízení informací a zavádí pro zastupitele opravné prostředky. Zlepšuje tak současnou tristní situaci zastupitelů, kteří jsou nuceni zhusta rozhodovat bez dostatečných informací. Stále však neumožňuje opozici odmítnout projednat bod, ke kterému vedení obce nedodalo dostatečné podklady. Navíc návrh likviduje interpelační právo, neboli negarantuje zastupitelům zodpovězení dotazu (v širším slova smyslu, než žádost o hotovou informaci).

(legenda: „+“ znamená přínosné opatření, „+-“ spíše přínosné, „-+“ spíše nepřínosné, „-“ zhoršení oproti současnému stavu)

Budeme rádi za všechny Vaše připomínky, podněty a návrhy k navržené novele a uvítáme, pokud budete mít zájem pomoct do ní prosadit funkční principy. Pište nám na poradna@oziveni.cz

Reagovat

Vaše emailová adresa nebude zveřejněna.Povinná pole jsou označena. *

*

Můžete používat následující HTML značky a atributy: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

Přejděte na vrch stránky